【学术】 李铁:城镇化转型政府要勇于改革自己
栏目：朗恩动态
发布时间：2019-03-24
分享到：
●目前许多城市经营的主要模式：招商引资、土地出让进行补偿，利用土地出让金进行城市基础设施建设，继续开发房地产解决资金短缺，城市建设空间范围迅速扩张，每一任政府都在把这种模式放大。
●各种形式的大拆大建，各种面子工程充斥在城市建设中，各种好大喜功的新区盲目上马，各种短期行为的积累已经形成了城市基础设施配置不合理的严重后患。
●中央管理的一些重要的资源是按照行政层级向下分配的，例如每年城镇建设用地分配的指标，隐含着巨大的土地出让利益，往往被截留到高等级的城市，如省会城市和地级城市。另一方面，在省以下，城市之间财政分配关系也严重的不平等，低等级的城市还要按照规矩，向上级城市缴纳自己创造的大量财政收入。
2013年底召开的中央城镇化工作会议指出，城镇化是现代化的必由之路，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁对《经济参考报》记者表示，在当前的形势下，城镇化改革的动力虽然取决于公众和社会，但是重点在于政府。过去延缓中国城镇化健康发展的制度障碍，主要来自政府。政府得自己改革自己，在面对市场化需求时，发现自己存在的问题。
城镇化发展存在五方面问题
《经济参考报》：今年三月份，中央通过了《国家新型城镇化规划(2014-2020)》，几天前，李克强总理召开了国务院常务会议专门研究新型城镇化问题，这些都为今后城镇化改革指明了方向。中国的城镇化经过多年高速发展，在促进经济发展、改善民生等方面发挥了重要作用，同时存在着诸多问题，作为多年研究城镇化问题的权威专家，您认为，当前中国的城镇化处于什么水平？还存在哪些问题亟待解决？
李铁：城镇化是农村人口向城市迁移的过程。过去30多年，中国经历了大规模、高速度的城镇化进程。2000-2013年，我国城镇化率从36.3%提高到53.7%，年均提高了1.3个百分点，城镇人口由4.8亿增长到7.3亿，期间城镇人口增长了2.5亿，平均每年约有2千万农村人口进城。虽然中国经济增长从两位数下降到目前的7%-8%之间，但是城镇化速度减缓的幅度还不十分明显。即使经济增长速度下降到6%左右，每年城镇化率仍可维持在一个百分点的增长，也就是说仍会有1600万人以上的农民进城。这将是巨大的内需潜力。
快速城镇化带来经济快速发展的同时，也带来了一些问题。我认为，目前主要存在五方面问题。
第一、户籍管理制度限制了人口的流动和迁徙，导致进城农民和城镇间流动人口无法享受公共服务，城镇化质量问题突出。中国户籍管理制度的产生，本起因于限制城乡人口的流动，减少计划经济体制下城乡福利供给不均衡对城市带来巨大的压力。但是经济增长和资源的流向，使得公共福利供给水平在城乡之间、城市之间的差距逐步拉大。户籍管理制度限制了外来人口在城市就业，使他们无法享受到与城镇户籍人口均等的公共服务，也限制了城市之间、城乡之间以及农村之间要素的自由流动和资源的合理配置。
虽然统计上的城镇化率2013年为53.7%，但户籍人口城镇化率仅为36%，其间有17.3个百分点的差距，涉及到2.5亿农民工在城里就业，但因没有户口，享受不到公共服务。同时还有7500多万城镇间流动人口也面临着同样的问题。如果加上未来20年还要增长2亿多的农村进城务工就业的人口，总的外来人口数量可达到5亿多。这么多人处于“漂”的状态，不仅仅影响到农村的现代化进程难以实现，启动内需的目标也会成为一纸空谈。
第二、城乡用地不集约，征地模式不可持续。与世界上绝大部分国家不同，中国实行的是两种土地公有制，城镇土地国有和农村土地集体所有。两种土地在进入城镇开发进程中，存在着严重的不平等。农村集体土地只有被低价征用为国有用地后，才能进入城镇开发领域，集体土地所有者拿到的只是一定的补偿。由于30年的城镇化高速增长，农村土地参与城市开发具有巨大的升值潜力，但这种升值所带来的利益，基本上成为了城市的第二财政和企业家的利润。
过去我们更多关注现行土地管理制度对农民的补偿不合理，拆迁遗留问题严重等。而现在最主要的问题则是，依赖于土地低成本征用的模式已经不可持续，对经济增长和城市基础设施资金的贡献可能提供的将会是“负能量”。征地成本增加只是政府面临的问题之一，工业用地成本的补偿和城市基础设施的供给，基本是靠卖地搞房地产来实现。几乎所有的城市政府都在沿用这种发展模式，而造成了城市空间的过度扩张，进而继续加大基础设施的投入成本，不得不严重地依赖于持续的房地产扩张。发展到一定程度，依赖于房地产发展的资金来源就会枯竭，毕竟大多数城市行政辖区内的房地产购买力是有限的。我们可以看到很多地方政府把未来多年的土地出让‘预期’都变成了融资担保。纵观各种金融担保形式，最终担保抵押的仍然是土地。
目前许多城市经营的主要模式：招商引资、土地出让进行补偿，利用土地出让金进行城市基础设施建设，继续开发房地产解决资金短缺，城市建设空间范围迅速扩张，每一任政府都在把这种模式放大。空间上的扩张，带来城镇化的成本越来越高，因为城市的空间摊得越大，所需要的基础设施投资就越巨大，服务业发展也会受限制。城市摊得太大，政府治理的成本就越高，还得继续招商引资，支撑行政运转，也还得继续卖地开发房地产。于是财政进一步依赖土地，周而复始，恶性循环。然而，当房地产开发走到尽头，政府的债务危机必然出现。而房地产业下滑，又反制了经济的增长。
第三、城市治理和管理水平不高。城市的粗放型发展模式与对土地财政的过度依赖有关。但城市政府的支出行为没有制度的约束，政绩工程、形象工程和短期行为对城市资源配置带来的后果仍然是十分严重。各种形式的大拆大建，各种面子工程充斥在城市建设中，各种好大喜功的新区盲目上马，各种短期行为的积累已经形成了城市基础设施配置不合理的严重后患。
第四、服务业发展严重滞后。根据发达国家的城市化的经验，城市化率达到50%以后，服务业将会出现高速增长的局面。但是我国城市化率已经达到53.7%，可是服务业占比重才46%，和工业之比是1：1.25，低于下中等收入国家6个百分点。未来我国还有接近2亿多农村人口进城，城市就业形势也十分严峻。而随着资本和技术投入水平的提高，对劳动力的替代作用将会日益现象，工业吸纳就业的能力会大大降低，因此未来整个中国就业的主要渠道应该是服务业。城市的发展也需要工业远离城市，城市的高度要素的聚集，也有利于服务业提高规模效益。可是在中国沿海发达地区，城镇化率已经达到了60%以上，工业仍占绝对比重，而且地方制定的发展战略，仍然强调工业的一家独大。产业结构调整的滞后，既有发展模式的原因，也有观念上认识不足，同时也存在着制度上的约束。
第五、城市的等级化管理决定了公共资源的分配流向，资源配置效率太低。中国的城市既管理城市主城区，同时也管辖下辖的城镇，还包括管理辖区所有的农村。中央管理的一些重要的资源是按照行政层级向下分配的，例如每年城镇建设用地分配的指标，隐含着巨大的土地出让利益，往往被截留到高等级的城市，如省会城市和地级城市。另一方面，在省以下，城市之间财政分配关系也严重的不平等，低等级的城市还要按照规矩，向上级城市缴纳自己创造的大量财政收入。而行政管理的审批权，也在一定程度上决定着上下级城市之间资源的流向。由于行政体制导致的资源分配的不均衡，使得城市间的公共服务水平差距逐渐在拉大。
行政主导的城市发展模式，最大的问题就是对资源的浪费。由于决策体制和公共资源配置机制没有约束，城市的管理者权力过大，行政手段调动的资源来的太容易，花的也就越痛快。近些年提出的经营城市的理念，实际上是卖地满足对资源支配权力的欲望，导致城市成本过高。
传统城镇化发展模式不可持续
《经济参考报》：通过您的介绍，可以清楚看到城镇化发展过程中的好多问题都与政府直接干预有关。这种由行政力量主导的城市发展模式在推动城镇化过程中发挥了重要作用。但是，当经济增长进入换挡期后，一些长期潜藏的问题慢慢会浮出水面，您认为，未来将有哪些挑战？
李铁：研究中国的城镇化发展规律，一定注意经济增长的过程当中有两个不可忽视的利益主体，追求资本积累的企业家和追求财政利益增长的政府，这是两个推动中国经济增长的动力。三十年高速的城镇化增长，中国独特的体制条件，政府和市场的双重推动，发挥了至关重要的作用。但是凡事皆有利弊。过去的城镇化增长模式的后果，开始面临着严峻的挑战。
首先是成本的上升，使得原有的发展模式难以为继。劳动力成本发生了变化，工资成本已经大大高出东南亚和南亚国家。土地征用面临着比较大的问题。过去土地征用可以无偿或者低补偿，但是现在随着城市房地产发展，一部分农民可以获得高收益，未来如果再想获取低价土地已经成为城市政府征用土地的巨大社会负担。环境的问题也越来越突出，因环境问题引发的城市群体性事件，已经使得很多城市对重化工业采取了排斥的态度。
其次是通过城镇化的改革启动消费的预期难以实现。从近些年各地对于户籍改革观望的形势看，城市之间、区域之间、城乡之间的利益鸿沟越来越大，公共服务的差距已经固化了本地人口和外来人口的利益关系。已经在财政问题上雪上加霜的各级城镇政府，缺少了卖地带来的预期性收入，更不愿意把有限的公共资源放开给大量的外来人口。
再次是如何发挥城镇化进程中市场主体的活力。传统的政府推动虽然低成本的调动了资源，但也带来了大量的负面作用。资源配置效率的低下，权钱交易衍生的严重腐败，沉淀在外来人口和农村的要素活力不能有效地发挥，中小城市发展的潜力被大大压抑，民资外资在城市基础设施领域的投资运营被严重的遏制等等。在传统的城镇化发展模式已经走到尽头时，新的城镇化发展机制如果不及时生长并对传统进行替代，很可能推动城镇化健康发展的大好时机被延误殆尽。
新型城镇化关键是人的城镇化
《经济参考报》：您刚刚提到了，当前中国城镇化转型过程中存在着系列问题，诸如，户籍制度、土地制度、投融资制度等等，每个问题都不是小问题，要想解决必须整体推进，统筹部署，做好顶层设计，您认为，新型城镇化改革需要从哪些方面入手？
李铁：真正要破解城镇化的制度问题，以人为本是一个很重要的前提。十八届三中全会提出要在户籍管理制度、土地管理制度、投融资管理体系以及行政管理体系上进行改革，但怎么改确确实实是很严峻的挑战。
户籍管理制度改革是城镇化绕不过去的“坎”，也是当前有限的在既定利益格局下向大众释放利好的机会。改革户籍管理制度的难点除了面临城镇户籍居民既有福利结构的挑战，也要面临一批政府管理者和城镇精英的话语权挑战。中央已经明确了城镇化改革以人为本的基本思路，关键在于如何落实。
我们现在走的还是特大城市、大城市、中等城市、中小城市、小城镇这几个路子。但是这里有很多问题没有界定清楚。首先是提出特大城市控制人口的时候，没有界定主城区和辖区，这个是未来要认真研究的一件事，因为特大城市下面，比如北京下面有100多个建制镇，还有区县，都有足够的人口接纳能力。其次是中小城市，包括建制镇，有些外来人口占的比重已经很大了，这些改革如果按照现有的方式去做，恐怕非常难落实。
户改要重视中国的国情，不能一次性全部放开，很多城市都受不了。比如，深圳的外来人口占城市人口的四倍，如果一下子全部放开，城市的治理和管理能力会受到很大影响。北京外来人口800多万，上海900多万，如果一次性放开肯定不现实，所以中央提出要稳步推进、循序渐进。有些人的户口是完全可以解决的，比如在城市里生活了十几年的人，这说明城市对他的就业岗位有长期的需求，让这些人积分落户，实际上是延缓他的落户年限，像香港规定七年就业期，不分工种一次性解决长期居留。
很多城市制定积分制的政策，希望通过稳步有序的方式解决外来人口落户的问题，但标准过于苛刻。稳步有序不能当做一种限制条件。比如深圳1200百多万外来人口，如果本地人才不到300万，一年只解决万八千个，那中央提出的目标是不可能实现的，所以在实行积分制度的时候既要考虑到实际条件，又要提供比较大的空间。所以所谓的有序也要有力度，没有力度，那么积分制还是横亘在本地和外来人口之间的鸿沟。
当前，很多管理者对这个问题的认识是有偏差的，这不仅表现在排斥外来人口上，对城市人口的结构也没有一个很好的分析，总认为我是精英，所以把积分都落在精英上，可是却忘记了服务人员的跟进，这种结构的偏差一定会需要人来继续补充，大量的短期行为会使服务水平严重下降。我们可以看到，很多流动人口，由于就业的短期性，技能得不到提高，使我们在专业技术服务人员方面出现了大量短缺，使我们城市的软环境和生活质量严重下降。从事服务业的技能提高是经过几十年的，在国外很多国家也是如此，我们在考虑人口结构的时候也要考虑到这些需求，你让他变成城市的一份子，就能改善城市软环境和城市质量，这是很重要的一个关键。所谓的积分制不能成为一个坎，而应该是一个过渡，应该是利用积分制改善城市人口结构，增加公共服务和社会市场化服务的水平，这是核心。
发挥集体用地作用降低土地成本
《经济参考报》：地方债务发展趋势不可遏制，地方对这个问题没有充分的理解，只是感到压力，任这种方式再继续蔓延下去的话，恐怕这个地方债务膨胀，包括房地产泡沫会对经济带来严重的损失。怎么能遏制？怎么样来降低土地发展成本？
李铁：调整这个制度，从土地指标，计划方式上，从土地的利用上和所有权，以及城乡同权上还有很大空间可以利用。可以通过土地管理制度改革，发挥集体建设用地的作用，把工业招商引资的发展权交给农村的集体经济组织，在集体建设用地上发展工业，城市政府就可以大大减少开发成本，也减少征地拆迁引发的社会矛盾。
从国际发展规律来看，城市发展到一定程度的时候，工业要远离城市，落户到远郊区。现在政府推动的工业化模式，需要承担极高的社会成本。如果把开发权交还给农村集体经济组织，他们就能直接和企业谈判，政府只要通过规划对用地性质以及环保等问题作出明确的规定和限制即可，把自己从直接参与招商、征地拆迁的困境中解脱出来。而土地是农民自己开发，所以农民就不会浪费，不会像某些政府一样，把大量闲置面积搞大马路、园区景观工程，或者以便宜的价格给开发商或工业企业，而是用最小的土地空间来实现最大的招商引资收益。
今天，当拆迁难度越来越大，工业用地对于地方政府已经是严重的鸡肋，食之无味，弃之不舍。如果把这块利益释放出来交给远郊区的农村集体经济组织，政府再加以规划约束，就可以减轻政府很大一块负担。那么这种低成本工业发展状态至少还可以维持10年-20年。
实际上，现在全国一些地区有一些在集体建设用地上，由农民开发的工业园区，管理得非常好，资源配置极其合理，这些工业园区成本很低，不用拆迁，也不用补偿，可以很好地推动当地的工业发展。如果在农村集体建设用地上发展工业园区的模式得到推广，就可以继续向工业发展提供低成本空间。
给予中小城市更多管理权和发展机会
《经济参考报》：如您所说，在国际上，城市的发展是一种市场机制，城市之间可以获得平等的发展机会。中国的城市是一个行政区，是有等级的，上级管理下级，下级的中小城市活力不足，对此应该如何改革？
李铁：在中国各种资源随着行政级别向上走，虽然分税制到省和地级市，但省以下的县镇和上级政府之间的关系，还存在着包干和财政上缴体制，甚至土地出让的收益也要上交。中央计划分配中最有价值的土地指标大量被高等级城市截留。随着不同等级的城市获取资源的能力不同，也导致了城市间、城镇间资源配置和公共服务水平差别拉大。
过去我调查过很多中小城市，有很多小城市非常有活力，但行政权力被剥夺，资源被拿走。所以，容纳外来人口的能力大大丧失。我想必须要进行行政区划管理体制改革，给这些中小城市更多的活力，能迅速的增长成大城市和特大城市。在平等条件下竞争，人口流动的空间流向就会更合理。我国有很多特大镇，这些特大镇改革往哪里走，中央已经做了宏观战略部署。
推进城镇行政管理体制改革，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步改变依照城镇行政等级配置公共资源要素的管理体制，赋予中小城市更多的管理权限和发展机会。
要加快推动设市的改革。1997年以后设立县级市的工作就停了，最近又有所放松。国家城镇化规划颁布以后，设市政策有了相应的调整，这个调整意味着达到一定人口规模的镇就可以直接设市。设市涉及到行政管理问题，机构和人员编制等问题，在这方面，浙江做出了很好的探索。过去认为特大镇进行改革是不是要解决相应的机构和编制问题？我们认为情况未必是这样，这种“小政府大社会”“小马拉大车”，应是未来县以下行政机构改革的重要方向。这么少的人员管理这么庞大的规模，这么多的经济总量、企业、外来人口，不但没有给国家增加负担，而且上交了大量的财政，提高了管理效率，虽然存在一些问题，但是其中的重要经验值得认真总结。如果这种制度性的问题得到破解，将来一些特大镇设市的障碍将逐渐化解。中小城市的数量远远多于大城市，如果把更多的机会和发展权释放给这些城市，既符合未来城镇化改革中增强中小城市活力的方向，也会给这些城市的居民带来更多的福祉。
用市场化方式化解融资难题
《经济参考报》：投融资的问题是现在地方政府面临最大的问题之一，中央政府也特别想破解这个难题，您有何解决的对策？
李铁：当前主要是两个问题。第一是缺钱，第二是对土地财政的过度依赖。缺钱可以想出各种各样的融资形式，但无论债务、债券、银行等等，总得要还。现在普遍的现象就是拿未来的土地出让来解决眼前的问题，造成城市空间不断扩大，需要通过房地产开发来补，补到最后会有各方面问题，土地一旦扩张了以后，整个城市的发展模式就会发生变化。
我们在研究融资创新过程当中，不仅想解决钱怎么来，还要解决钱怎么还。很多人包括在城镇化规划中也提出，是不是民资、外资可以进入城市基本设施投资领域？那就和政府原有的、国有的垄断基础设施投资运营体制发生冲突，那么他以什么样的形式去进行交换，以什么样的形式改变他的股权结构？是不是会动了政府利益？城市长期形成的福利体制中，包括基础设施价格的福利，现在全国水价、电价都还有强大的福利成本。想要民资和外资企业进入城市的基础设施领域，进入地铁投资、公路投资，包括城市基础设施运营和管理，可是在现行体制下，进来只是一方面，更重要的是进来了能不能解决生存问题。过去为了保稳定，增加福利，政府通过补贴的方式导致了基础设施的低价格，例如像地铁价格，北京是世界最便宜的。华北地区极其稀缺的水资源，用水价格相当于欧洲的六分之一。如此稀缺的资源，价格失真，通过政府补贴来实现。这是整个融资创新面临的第一个难题。改革不是所有主体的利益都能保证的，否则改革根本进行不下去，价格改革就是如此，必须动这个价格体制，才可能有外资进来，获得经营的利润。
很多改革的内容，都来自于发展改革试点的实践经验。这些年，虽然试点政策不多，但是在试点过程中发生的事情，所存在的种种体制性的矛盾，或者在城市发展进程中出现的一些偏差，都已经作为经验和教训总结出来，成为政策制定的背景。未来的城镇化，也要利用试点推进改革。在当前的形势下，改革的动力虽然取决于公众和社会，但是重点在于政府。因为所谓的改革要取决于政府的决心。毕竟过去延缓中国城镇化健康发展的制度障碍，都来自政府。政府得自己改革自己，在面对市场化需求时，发现自己存在种种问题。政府的改革力度有多大，取决于政府对问题的认识有多深刻。
（致谢：作者经济参考报，同时感谢中国城市和小城镇改革发展中心对本文的编辑和刊载）
下一篇：
【学术】 规划到底是什么
TOP