学术】 2014规划年会热点论坛：面对存量和减量的总体规划（一）施卫良、邹兵
栏目：朗恩动态
发布时间：2019-03-24
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9月13日-15日，由中国城市规划学会主办的2014中国城市规划年会在海南国际会展中心隆重举行。中国城市规划学会、北京市城市规划设计研究院联合主办的自由论坛：“面对存量和减量的总体规划”，由北京市规划院施卫良院长主持，与会嘉宾针对存量和减量规划的时代是否来临、存量和减量规划的编制方法以及实施难点等议题展开了激烈的讨论，取得了丰富的思想成果和观点汇聚。
我们整理了一些现场的专家观点和发言与大家分享，今天与大家分享北京市城市规划设计研究院院长施卫良和深圳市规划国土发展研究中心总工程师邹兵的精彩发言，了解对于存量和减量的总体规划他们怎么看。（本资料根据专家发言整理，内容未经专家审核，仅供参考）
北京市规划委员会总规划师，北京市城市规划设计研究院院长施卫良：
过去20年中国的城市化处在快速发展时期，在上一轮或者上上一轮的总规编制中，特大城市的建设规模、建设用地、建设新区，通过增量来保证城市发展。面对规划发展，我们的规划师也习惯增量式的编制，特别是大量的新城、新区规划和各种功能区规划。在上一轮发展中，我们的发展模式和发展经验走出了一条中国城市化的发展道路，一些国外的专业机构和规划师，也在向我们学习上一轮的发展经验。比如莫斯科准备采取新区规划战略，从莫斯科州新划出一块地来扩大莫斯科市的范围。
从一些特大城市发展来看，现在也面临一些上一轮发展带来的问题：人口和资源环境的矛盾、建设用地紧张等。特别是去年城镇化工作会议和今年的新型城镇化规划都提出了对特大城市要严格限制规模、控制建设用地的“天花板”，也提出了划定城市增长边界和城市红线的要求。
面对这些问题，我们在思考下一轮特大城市的总体规划是不是应该朝着面向存量和减量的规划这个问题来编制和对待。一些一线城市已经在走这条道路，深圳的新一轮总体规划明确提出了存量用地规划概念，深圳也是在全国最早划定基本生态控制线的；上海在新一轮总体规划修改时提出了建设用地零增长、不增长；北京在新一轮总体规划中也提出了“简单规划，瘦身健体”的思路。
在这个背景下，我们邀请到三个城市的代表和规划管理部门、学界的代表来一同研讨，分享一下三地在规划和面对城市规划发展问题中的一些经验和见解。
深圳市规划国土发展研究中心总工程师邹兵：
首先，存量和减量规划的时代是否已经来临？无论是存量、增量、减量，都是处理城市可持续发展中面临的一些问题的手段。存量规划不是现在才有的，我认为城市规划在处理城市发展和空间问题时一直是存量与增量并用，但减量用得少一点，而且也不能说过去30多年或60年规划是增量，现在是存量。
我认为如果要划一个节点，90年代以前是以存量为主，特别是历史文化名城，如北京、上海，原来城市规划开始有旧城改造更新的主体内容；其中，1987年土地制度改革后变成以增量为主或者是空间扩展为主，到1992年市场化进一步分税制后开始大规模的扩张。
之前城市发展很多时候是增量不足，只能在原有的基础上进行一些空间的处理，再制造了很多城市改造。北京80年代的旧城改造、历史文化保存都非常困难，为什么经过这么多年，城市环境改善了，文化历史也保护了，中心城的面貌也改善了，经济也增长，就是得益于土地制度改革之后我们有了大规模的空间拓展，其实是用增量的手段来化解过去以存量为主的矛盾。
其次，存量和增量的逻辑。中国的市场化改革路径，是先不动存量，不从国有企业入手，而是从农村入手，做大做强增量之后再回过头来优化城市。城市规划增量也是这样的路径，我们要处理旧城和存量管理的问题，因为存量太大，我们先在外围发展新区，因为获得这些增量收益，再回过头来处理存量问题。
虽然深圳是一个完全的新城，但是它一开始也存在老城区的改造问题。我们把村划出来，围起来先不管，用土地增长先做新区，所以特区建得非常好，但中间也有城中村，我们先不管，如果纠缠于这些矛盾城市发展不起来，那么就开始大规模扩张。
所以是增量和存量相互配合相互支持，才实现了现在的情况。为什么现在开始谈存量，甚至还要谈减量，因为增量的扩张受到了约束，我们回过头来看增量有限或者是增量受到约束的情况下怎么看待城市发展，怎么用更有力、更有效的手段处理存量。存量我们原来是搁置的，或者是用增量的收益来处理存量，现在我们没有增量收益，如何来解决存量问题，这是目前摆在我们面前的一个最大的挑战。
第三，怎么看待增量和存量，特别是怎么看待存量和减量。存量现在我们造成一个概念——存量规划，但是对存量我们有不同的理解。存量是指已经建成区，已经全部建成了的，需要更新改造的部分；还是指土地出让出去了，已批未建，对没有增量的土地来做规划，这是不同的概念。如果是前者，那么就是二次开发的问题，可能面临一些拆除重建。但是现在很多城市是土地出让没有新增用地指标了，但是地并没有建成。可能面临的手段就是这些已批未建的用地是规划调整或者是功能调整，甚至社会重构。
因为有不同的存量理解，相应的规划手段和政策手段也是不一样的。对应人口和用地的关系，如果按照通常每人100平方米的用地标准，很多城市还是有很大的增量，你没有形成用地指标，用不完了，这些地你还是可以用的，并不是完全只在一个建成区里来做文章。
关于减量也有两种理解，一是实实在在地减，原来城市已经有100平方公里了，又减成80平方公里。二是在结构上减，无论是十八届三中全会还是新型城镇化，提高居住率，减少污染产业等等，那就是另外一个概念，减一部分增另外一部分。或者怎么不减用途增公共空间、增绿地等等，这和减用地指标是不一样的。
第四，存量和减量的实施难度和挑战是什么？还是类比于中国市场化改革，增量主要是分配新政，存量是对既存利益的调整，在增量过程中有人获益多，有人获益少，存量就是把这个利益打散了重新来分配，这就有人要受损，所以为什么存量更难。做增量是预期性的，可能是未来的，但是存量是即时性的，马上一动就算得清清楚楚谁受损谁获益。所以现在做规划，存量是马上面临着的现实矛盾，而且是有受损方的存在，而增量相对来说更弹性、更宽松，而且更长远。
最后结合深圳的一些经验说说存量规划编制思路和方法。首先存量和减量模式下的总体规划的变化：
一是要树立一个由大规划向小规划转变的思路。原来做大型有长远的构想，也有相对宽松的空间对象，这时考验规划师想象力和洞察力。做规划奉行的基本原则是要有理想、激情和远见。但是如果进入到所谓的存量规划，更多地是要细心、耐心和恒心，更多的是微处理、微设计、微循环或者微更新。
二是调结构，我们很少关注用地结构，在总体规划越来越战略性之后，用地结构就是按照国家的规划标准，没有人去看比例合不合适。以存量为主的城市规划，不做规模扩张，在空间结构格局变化不大的情况下，怎么通过用地结构的调整来改善城市的功能结构，怎么实现就业、居住、交通等等方面的职能，为这个城市提供更好的发展环境。除了减少工业用地、提高居住用地、公共设施用地之外，内部用地也需要规划，比如同样的规划用地，制造业有多少、高新技术产业有多少，可能还需要有细致的考虑。居住用地里商品房开发有多少，保障性住房有多少，你的用地结构不一样、比例不一样，跟你的空间功能结构是完全不一样的。
三是要算经济账，用地转换空间有多大的财务，谁来支付这些成本，这是做存量总规要注意的问题。
其次，关于在存量和减量过程中的实施路径和政策机制，总体思路可以归结为一句话，增量是利益分配，存量是利益分享，减量的规划是利益补偿。
关于减量规划，例如深圳将大鹏半岛划为生态保护区，这一部分的居民我们限制他的开发，每个月500块钱/人作为生态补偿，补偿为他们保护整个城市的生态环境利益而做出的牺牲。做以存量和减量为主的规划，不是空间为主，是政策设计为主的战略原则，包括我们还有利益共享、责任共担等等。
在城市设计当中，深圳和广东允许原业主对原有的用地进行更新改造，有了这样一个突破，深圳这边有了一些做存量规划相配套实施的机制和政策的支持。如果城市更新允许原业主改造，那么利益怎么分配，包括增值收益分配等等，都是跟土地政策相关的内容，我们的深刻感受是，如果要做存量规划，规划土地必须紧密结合土地政策。深圳规划大部制改革合并之后在这方面有一系列整体的推进，尝试推动了更新改造的实践。
总体来说，存量和减量的规划要实施，空间设计进入了一个微时代、小时代，更多的是要配合一些相配套的制度和设计，这是下面要工作的内容。
（感谢清华同衡播报微信平台对本文的整理和分享）
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