【学术】 城镇化思考

推行“精明增长”  改变“粗放低效”

——关于《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的思考

徐延安

2009年初，我陪同美国规划协会（APA）专家前往内蒙古自治区鄂尔多斯市考察。

当时的鄂尔多斯，犹如一颗正在冉冉升起的西部明星，令人瞩目。在北京飞往鄂尔多斯的航班上，随手拿起一本杂志，从封面图片、封面标题到激情渲染的内页文字，都能强烈感受到这座曾几何时默默无闻的城市，似乎在一夜之间，便神话般地剑走偏锋，风生水起，态势傲人——

“今年鄂尔多斯的人均GDP将超过香港”……

“内蒙古人均GDP水平已经进入全国前八位”……

“世界增速最快的是中国，中国增速最快的是内蒙，内蒙增速最快的是鄂尔多斯”……

“鄂尔多斯的发展客观上形成了一种模式。鄂尔多斯曾经是内蒙古自治区较为贫困落后的地区之一，在全区12个盟市长期处于后列。但是改革开放以来，特别是党的十六大以来，全市上下认真学习贯彻落实科学发展观，抓住机遇、解放思想、开拓创新，在困境中走出了一条西部地区科学发展、和谐发展的成功之路”……

“要把鄂尔多斯发展模式上升到理论认识，进一步指导今后全区的发展实践”……

在从鄂尔多斯机场驱车前往市委机关的路上，我们看到了康巴什新区宽阔静谧的马路和道路两侧整齐划一的建筑，看到了正在施工中的鳞次栉比的高楼大厦，看到了市委市政府新建大楼前堪与天安门广场媲美的成吉思汗广场……

在会议室，有关领导介绍了鄂尔多斯宏伟壮观的城市规划远景，但是，当专家问及关于可持续发展方面的问题时，有关领导要么含蓄地转移话题，要么巧妙地避而不答，显然对此缺乏兴趣。

当有关领导说到，将对当地的乌兰木仑河进行大规模改造，建设城市景观河道时，专家当即指出，一个投资几十亿元的建设工程，如果仅仅是起到美化城市的作用，其利用价值就未免太低，宝贵的水资源就未免太浪费了。鄂尔多斯属于严重缺水城市，乌兰木仑河的开发利用应该采纳国际上先进的绿色基础设施理念，通过科学规划，使鄂尔多斯这一重要水资源直接并且首先为全市人民的生活和生产服务。

这一建议得到了在场领导的首肯和认同。

回到北京，专家让我给鄂尔多斯市委领导发出了《关于鄂尔多斯总体规划的建议》，其中再次强调了将乌兰木仑河建成绿色基础设施的重要意义——

“一个没有优质水源保障的城市不可能成为一个有优质生活质量、有可持续发展能力的城市。为此，建议调整目前鄂尔多斯城市总体规划中对乌兰木仑河的基本定位，以城市经济发展和人口增长的定量动态分析为依据，以建设绿色基础设施为标准，对乌兰木仑河的开发利用进行专项研究，在不大量增加投资预算的条件下，重新拟定乌兰木仑河开发利用战略规划和工程设计方案，将乌兰木仑河建成中国城市绿色基础设施的示范工程。”

《建议》以美国纽约的中央公园为例，对“绿色基础设施”进行了具体阐释——

“纽约市在100多年前建设初期，就明智地把城市上游水源及其涵养流域土地全部买断，举世闻名的中央公园，实际上是纽约城市居民用水系统的生态水源涵养工程，绝非一个景观设计项目。纽约是全世界唯一不需要自来水厂的超大城市。中央公园的中心水库及周边绿地保障着整个曼哈顿岛及其北部布朗克斯约500万市民都可以享受最高品质的无偿用水。作为世界金融、商业、旅游中心和高品质人居城市，支撑纽约日常运转的正是绿色基础设施的科学规划。”

与此同时，《建议》还进一步提出：对城市的可持续发展进行规划评估，是目前中国城市战略规划工作亟待填补和加强的一项重大空白。在各种类型的城市中，鄂尔多斯是亚太地区资源型新兴城市的典型代表。因此，如果对鄂尔多斯的可持续发展现状和前景组织开展研究与评估，将为中国乃至亚太地区新兴城市提供有价值的科学样本，也有助于鄂尔多斯向世界展示一个可持续发展的城市形象。

然而，《建议》发出后如同石沉大海，杳无音讯。

2014年3月17日公布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，首次全面总结了近30年城镇化快速发展过程中累积存在的6大突出矛盾和问题。从中不难看出，“粗放低效”是所有突出矛盾和问题的基本特征。粗放与低效是因果关系。粗放导致低效，越粗放则越低效。粗放，意味着缺失、空白、疏漏、浪费、损失，意味着权力与责任不对应，甚至意味着惰政和零作为。

前些年，北京市政协委员任志强在一次讨论北京市“十二五”规划文件的会议上，曾经提出一个匪夷所思的疑问。他说，文件中有很多重要的经济和社会发展人均指标，但是从文件的内容看，从头到尾都没有“人口规划”，那么这些人均指标的依据是什么？又是怎样计算出来的呢？

众所周知，上世纪80年代以来，北京市总体规划已经历过1982年、1993年、2004年等多次修编，每次修编都是因为规划内容滞后于客观情况和指导原则的变化，特别是人口、经济、交通和资源等要素关系的变化。值得一提的是，2004～2020版的总体规划要求北京市常住人口规模控制在1800万以内。但实际上，截至2012年底，北京市常住人口规模已经突破2000万。近期有报道说，由于人口压力过大，资源不堪重负，2014年北京市总体规划再度面临重大修改，这次修改的目的是，落实中央对于首都发展（京津冀一体化）的新要求，坚决遏制城市“摊大饼”式过度发展。

时至今日，如果重新翻开2004～2020版北京市总体规划文本，就会发现，当初的“科学发展观”已经十分明确，对京津冀区域协调发展问题的认识也很清晰——

“贯彻建设资源节约型和生态保护型社会的原则。处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，正确处理城市化快速发展与资源环境的矛盾，充分考虑资源与环境的承载能力，全面推进土地、水、能源的节约与合理利用，提高资源利用效率，实施城市公共交通优先的发展战略，形成有利于节约资源、减少污染的发展模式，实现城市可持续发展。”

“北京所在的京津冀地区是我国经济社会发展的重要区域。京津冀地区的整体发展将为北京城市持续快速发展提供支持，尤其京津城镇发展走廊是未来京津冀区域城镇协调发展最重要的地区，是确定北京未来城市发展主导方向的重要因素之一。”

由此可见，“粗放低效”的巨大惯性，足以突破“科学规划”的理论束缚，使规划文件成为纸上谈兵，使文件与实践成为各行其道的“两张皮”。

不过，我们现在遇到的城市发展问题并非属于“中国特色”。让我们把眼光投向太平洋彼岸，或许“他山之石，可以攻玉”。

20年前，美国规划协会针对城市蔓延现象，提出了“精明增长”（Smart Growth）的理念。他们的“城市蔓延”，与我们的“摊大饼”是同义词。经过广泛实践，“精明增长”在美国国内已经得到公认和推广。

主张“精明增长”者认为，城市蔓延的弊端显而易见：建筑物沿着公路由城区向外扩散，大量森林、耕地被侵占，既浪费土地又危害环境，人们离开城市中心越来越远，从工作地到居住地，不得不驾驶汽车往返奔波，既耗费时间，又消耗能源，许多城区公共设施无法更新，商业服务、文化教育、休闲娱乐集中的优势得不到发挥，居住区过于分散，使基础设施建设成本上升，居民服务设施难以配套，生活很不方便。

“精明增长”理念不是一个空洞的口号，它可以概括为七条原则：

一、城市的扩大，应尽量利用现有基础设施，保持与周边地区有机联系，避免“蛙跳式”开发。“蛙跳”（LEAPFROG）是城市规划的大忌，其作为一种城市扩张模式，特点是为了追求廉价土地，在城市边缘进行零散的蔓延式的开发，由此造成社区大多缺乏依托，也缺乏相互间的连续性。

二、评估环境容量，珍惜自然生态资源，居民生活与绿色空间有机融合，产业的选择不得造成环境损失。

三、城市设计中，实行土地综合利用，减少单一功能区，采用小街区、高密度模式，以利居民步行和乘坐公共交通。

四、大力发展公共交通，控制私家汽车使用，鼓励选择自行车及其他节能环保型的交通工具。

五、基础设施建设应注重功能、质量和运行效率，注意运用自然规律，用“绿色基础设施”取代“灰色基础设施”。

六、尊重和保护历史文化遗产，使城市具有“不可拷贝性”。

七、保证全体居民都能平等的享受发展成果，缩小人群中各种差别，鼓励不同收入阶层的人们在同一社区内居住。

这七条原则为“精明增长”理念构建了一个框架体系，为每个城市开展规划研究、制定规划政策、实施规划控制，提供了一条可遵循的路径和一套可考量的工具。从方法论的角度看，我认为，这正是我国城市规划领域亟待填补的中观理论研究空白。

中观理论是美国科学社会学家提倡的一种研究方法，其意义在于，针对宏观理论因普遍化、抽象化所产生的理想化和空洞化的弊端，架通抽象理论研究与具体经验分析之间的桥梁，是一种介于抽象的统一性理论与具体经验性描述之间的理论，旨在开辟被宏观理论所忽视的具体领域和研究方向，增强理论研究的适应性、针对性和指导性。

“精明增长”能够起到的作用和给予我们的启示，即在于此。

如果把我国的《城市总体规划》看作宏观研究成果，把《城市控制性详细规划》看作微观研究成果，总体规划突出的是“指导思想”，控制性详规突出的是“技术指标”，那么目前所缺少的，正是类似于“精明增长”这样可以连结宏观和微观两种成果的阶梯和桥梁，其中包括：通过研究城市定位、功能、空间模式与发展目标、人口规模与质量演变、自然资源与产业结构演变、基础设施布局、开发策略等经济层面的问题，对城市总体规划涵盖的所有无形的优势和劣势逐一进行比较，对可供选择的规划条件和思路进行分析评估，从中找到成本最低、起点最高、收效最大的城市发展战略解决方案。

这样的解决方案，不仅对实际工作改变“粗放低效”具有可遵循、可操作的指导意义，而且，更重要的是，作为深化研究总体规划的组成文件，能够对规划的决策者、管理者、执行者具有较为明确的、社会公众容易判别和掌握的约束作用。

最近我在海南一些地方进行实地考察所了解到的情况，也为以上看法提供了佐证。当地政府在向房地产开发商转让土地过程中，表现出以往少见的瞻前顾后、左右为难的倾向：一方面政府希望土地能卖出理想的价位并尽快变现，另一方面政府又把产业发展的“球”踢给开发商，要求开发商帮助当地实现产业升级。开发商为了超前拿地，不得不投政府之所好，策划出“旅游地产”、“文化地产”等各种所谓的产业地产项目，与当地政府玩起了“脑筋急转弯”游戏。

在客观上，这一倾向体现了地方政府的“精明”和进步，他们不再满足于一次性转让土地赚个“盆满钵满”；在主观上，则暴露出地方政府的“错位思维”——本应属于自身责任范畴的产业发展问题，却试图推诿于开发商替代解决——事实上，开发商愿意和能够解决的，只是如何实现房地产开发项目收益最大化。

《国家新型城镇化规划（2004-2020年）》第八章要求，强化各级政府责任，合理分担公共成本，充分调动社会力量，构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的农业转移人口市民化机制。我理解，就是要为层层落实和逐步实现这一国家规划，提供智力支持和组织保证。但是，政府责任如何强化，公共成本如何分担，社会力量如何调动，仍是亟待各界思考和解决的一项重大课题。

海南的情况表明，从开展试点示范着手，认真推行“精明增长”理念，将为我们在全国范围内寻求解决问题的方法，建立科学的程序规则，切实改变“粗放低效”，贡献值得期许的成果和经验。

（2014年9月）