【学术】 从东京都市圈看日本如何建设新城丨社区营造微研究

在快速城镇化过程中，人口大量向大城市和特大城市聚集是基本规律。为有效缓解中心城区人口压力和疏解城区功能，在大城市周边建设新城是各国城镇化的共同经验。当前，京津冀协同发展正成为区域发展的热点，借鉴国际经验，避免走弯路是很重要的。日本在快速城镇化的1950年代到1970年代，在东京周边建设了一批新城，其经验教训也许能给我们一些启示。

东京新城建设一般在距离中心城区核心地带30公里左右的区域。东京都市圈有代表性的新城，如东急多摩田园都市、多摩新城、港北新城、千叶新城等，都位于离中心城区核心地带30公里左右的距离。新城建设初衷是为了解决中心城区人口的居住，又要考虑他们在中心城区的就业，通勤时间不能太长。

日本城镇化发展阶段

日本的城镇化始于明治维新时期，之后大体经历了三个阶段。

第一阶段为起步阶段（1920-1950年），城市人口占比由1920年的18%上升到1950年的37%。期间经历了二战，1940年日本的城镇化率已经达到37%。

第二阶段为加速阶段（1950-1977年），1950-1977年日本城镇化率从37%上升到76%，年均增长1.5个百分点，伴随着工业化的快速推进，临海地区工业用地的开发，大城市周围新开发区工业的集聚，极大地加速了日本城镇化进程，年轻人大批流入大城市，地区间差距不断拉大。

第三阶段为成熟阶段（1977年至今），日本进入后工业化时代，随着工业增长速度减缓，城镇化进程日趋成熟，人口仍集中在东京、大阪、名古屋等大城市，城镇化的空间格局基本稳定。

东京都市圈基本概况

关于东京都市圈，因行政区划统计口径的不同，划分有所不同。我们采用“一都三县”的划分方法，包括东京都、崎玉县、千叶县、神奈川县，大致是以东京市区为中心，半径30-50公里的范围。

2010年，都市圈总面积1.36万平方公里，占全国面积的3.5%；人口约3561万人，占全国人口的27.8%；GDP占日本全国的三分之一。城市化水平达到90%以上。

东京都市圈内人口超过100万以上的城市有4个，人口在50-100万的城市5个，人口在20-50万的城市20个，人口在20万以下的城市93个。

从人口空间分布看，东京都市圈大致可分为核心区、近郊区和远郊区。核心区面积为621平方公里，人口为895万人，人口密度14412人/平方公里；近郊区面积为1566平方公里，人口为420万人；远郊区为11372平方公里，人口为2246万人。

与北京相比，北京辖区面积1.68万平方公里，人口2115万人。北京五环以内核心圈，面积667平方公里，人口约1000万人，北京六环内面积2247平方公里，不到30公里的半径内，人口约1477万人。以50公里为半径，面积约8000平方公里，人口约2500万人。

东京都市圈人口变化

1、中心城区人口变化情况：先集中、后分散、再回流

城镇化高速增长期人口首先向大城市中心城区集聚。在20世纪50-70年代城镇化高速增长期，工业化带来了大量的就业机会，二战后的“婴儿潮”现象和农村剩余劳动力加速向中心城市转移，使得东京每年人口净流入量达25万人左右。

由于经济发展水平落后，城市公共服务供给能力严重不足，低收入和贫困人口的大量涌入，导致城市贫困问题十分突出，环境和公共卫生条件恶化，住房短缺等城市病大量出现。

七十年代以后，向东京流入的人口逐渐呈现郊区化的态势。因中心城区地价上涨、土地利用限制、房价高涨、用工成本上升、生活成本高等因素，部分市区居民和企业逐步从市中心向周围城郊迁移，但更多的是新增人口和企业进入到东京市郊区，郊区新城不断出现。

八十年代到二十一世纪初，中心城区人口减少，加上日本大企业进一步加速转向海外生产，出现了东京市中心城区的所谓“空洞化”现象。

近些年，中心城区实施了城市再生计划，城区人口开始攀升。所谓中心城区城市再生计划，就是通过房地产的开发，提高土地容积率，增加写字楼和服务业就业空间，导致中心城区可以提供更多的就业岗位。

我们参观的日本森大厦公司在城区虎之门的一个改造项目，明显地提高了所开发地块的土地利用率，楼房从原来的中高层变成超高层建筑，写字楼、高档地产和酒店以及大型商场的综合开发利用，提供了比原来多数以倍计的就业机会。

在东京站，因城市再生计划，原来的交通枢纽变成了大规模的地下综合商业中心。这样的城市更新再生项目在东京还有很多。而地下交通设施的改善以及交通拥堵情况的大量缓解，也是城市中心人口再增长的重要原因。

2、人口向东京都市圈集中的趋势没有改变

在日本国土交通省就东京都市圈问题进行座谈期间，日方介绍，为控制都市圈人口过快增长，日方制定了六次国土整治规划，并对在都市圈内新办学校和工厂的规模进行了严格的限制。

即使如此，他们也承认，因为市场的主导因素，政府的限制性政策和规划，并没有发挥实际的作用。

东京除了中心城区人口下降之外，都市圈人口增加的趋势基本没有发生变化。到2010年，按“一都三县”统计的东京都市圈人口仍由七十年代中期的2704万增加到了3561万，净增了800多万。

值得注意的是，到七十年代以后，虽然日本城镇化基本进入了饱和期，人口流动速度大幅度减缓，但此时东京都市圈人口仍然还在持续增加。

东京都市圈人口在增长过程中，主要沿中心城区向边缘扩张。根据日本国土交通省提供的东京都市圈人口分布图看，东京都市圈人口的扩张从中心城区向外展开。核心区半径在20多公里以内。

有关资料表明，日本在20世纪50-70年代高速城镇化时期，在距离中心城区30公里附近的区域内，开发建设的面积超过1000公顷的新城达13座之多。新城建设主要沿着城际和轻轨向边缘线状展开。

理论上用来疏散中心城市功能的相对独立的新城，在某种意义上已变成容纳外来人口向东京大都市圈聚集的区域，反而加剧了都市圈扩展的进程。

人口向都市圈郊区集中，轨道交通是最优选择。在座谈会和新城考察期间，给我们留下深刻的印象是，新城的建设沿城际轨道交通展开，而不是高速公路和高铁。

新城建设的特点

都市圈郊区化的合理边界在离中心城区30-50公里区域，原因在于一方面对都市圈要素集聚效应的依赖，另一方面是在不放弃都市可观的就业机会的同时，进一步降低生活成本。

外溢的通道是沿着城际铁路和轻轨向外扩张，与东京都市圈的交通配置密切相关，通过最有效、最大容量的城际轨道交通，可负载更多的中低收入人口，而不是高速铁路和高速公路，因为这两项需要个人承担更高的成本。

新城建设与轨道交通建设融为一体。日本的城镇化与轨道交通建设是同步的。轨道交通是连接中心城区和新城的主要公共交通方式。以轨道交通为基础，将办公、住宅、商业等功能安排在车站附近，有利于将交通和服务业功能叠加，有利于减少对机动车的依赖。建立在轨道交通基础上的新城既是紧凑城市，又是多功能的复合城市，在经济效益上高效，在社会管理上人性化，在环境保护上节能减排，在土地利用上高密度、多用途。以东京站为例，集新干线、轨道交通、地铁、商业、办公为一体。

新城规划和建设周期一般时间较长。港北新城1965年作为横滨市发展规划的六大重点任务提出，规划面积1317公顷，人口22万人，由UR都市再生机构负责开发。1974年新城开发项目获得审批，80年代开始建设，90年代末才开始有了规模，2010年实际人口达到14.7万人，从建设到初具规模用了将近二、三十年时间，目前还在不断建设中。

新城建设规模一般不大，但配套设施齐全。据统计，东京都市圈内超过3平方公里的新城40个。其中最大的新城是多摩田园都市规划面积31.6平方公里，人口42万人。最小的新城也就2～3平方公里。日本新城的配套设施完备。以港北新城为例，公共用地占比31%，公共服务设施及教育设施等用地占比9%，商品房用地与集体住宅用地等占比20%。港北新城就有小学15所，初高中8所，大学3所，大规模商业设施7处。还有公园、绿地、医院、博物馆、体育中心、邮局等公共服务设施。交通十分便利，2条地铁，11条市区公路，12条过境公路。

新城建设是逐步投入，没有过度开发。新城开发的初期阶段以“先吸引人口，后建设相应的生活服务设施”为开发策略，由于新城建设的周期相对较长，基础设施供给逐步完善，一般和人口密度相关，没有过度开发，更没有提前投入的道路和基础设施，防止浪费。在满足一定人口“量”的积累后，寻求“质”的提高，随着高品质生活服务设施的建设运营，反过来也促进了新城整体价值的提升。

新城建设注重新理念新技术的应用。21世纪初开始建设的柏叶新城，提出智慧城市理念，目标为“创造世界未来概念形象的城市”，定位为“环境共生都市、健康长寿都市、新产业创造都市”，重视节能、创能、蓄能技术应用，家庭能源管理系统、健康管理系统、灾害信息系统和防灾支援等新技术进入到智慧社区。为了使家庭能够真正用这套智慧系统，还制定了关于节约能源的积分奖励制度。

新城建设有私营主体，也有公共主体。私营主体往往是私营轨道交通开发商，在进行轨道交通建设的同时就会考虑城市居住区的开发，将轨道交通建设和新城建设一体化推进，同步开发建设，以便使轨道交通建设投资得以收回。公共主体进行新城开发，由于新城开放商和轨道交通开放商不是同一主体，往往无法做到一体化开发，为避免这种情况，日本专门出台了《宅铁法》来解决这个问题。

新城建设注重多方共同参与。柏叶新城的开发是在官、民、学的共同推进下开展的，成立了由东京大学、千叶大学、柏市、柏商工会议所、田中地区故乡协议会、首都圈新都市铁道等7个团体组成的柏叶都市设计中心，对整个新城开发进行规划设计，并且由三井不动产公司牵头，联合日建设计、夏普等25家企业来具体实施。

新城建设的启示

首先，是新城建设要真正做到以人为本，要注重功能配套，要重视软环境建设。在中国，很多新城的路不可谓不宽，广场不可谓不大，绿化不可谓不美，但最后却成了空城甚至鬼城，没有人气，关键在于功能配套不齐全，规划新城往往是高大上，对于孩子上学、家庭主妇买菜、老人过马路这些日常的生活细节，与城市生活密切相关的设计考虑较少，城市文化、城市形象、城市精神等软环境的建设也不够。

其次，要切实发挥市场主体在城市建设中的作用。我国新城建设大多由政府或政府主导的公司负责，往往追求大而全，忽视了对人的关心、对土地资源、能源的节约集约利用。市场主体在城市建设过程中除了优化资源配置，提高资源利用效率之外，更重要的是它会站在人（消费者）的角度来考虑问题，把城市这个产品真正让人用起来。

第三，新城建设规模要适度，开发节奏要控制。我国新城规模动辄几十上百平方公里是司空见惯，为政者恨不得一夜造出一座城市，也有人说“我知道罗马不是一天建成的，可是只给了我一天的时间”，当然这里面有体制的原因，有政绩的因素，但是违背城市发展客观规律的事一定要少干。

（致谢：作者BIAD方寸营造建筑工作室，同时感谢AC建筑创作微信平台对本文的编辑和刊载）