在快速城镇化过程中,人口大量向大城市和特大城市聚集是基本规律。为有效缓解中心城区人口压力和疏解城区功能,在大城市周边建设新城是各国城镇化的共同经验。当前,京津冀协同发展正成为区域发展的热点,借鉴国际经验,避免走弯路是很重要的。日本在快速城镇化的1950年代到1970年代,在东京周边建设了一批新城,其经验教训也许能给我们一些启示。
东京新城建设一般在距离中心城区核心地带30公里左右的区域。东京都市圈有代表性的新城,如东急多摩田园都市、多摩新城、港北新城、千叶新城等,都位于离中心城区核心地带30公里左右的距离。新城建设初衷是为了解决中心城区人口的居住,又要考虑他们在中心城区的就业,通勤时间不能太长。
日本城镇化发展阶段
日本的城镇化始于明治维新时期,之后大体经历了三个阶段。
第一阶段为起步阶段(1920-1950年),城市人口占比由1920年的18%上升到1950年的37%。期间经历了二战,1940年日本的城镇化率已经达到37%。
第二阶段为加速阶段(1950-1977年),1950-1977年日本城镇化率从37%上升到76%,年均增长1.5个百分点,伴随着工业化的快速推进,临海地区工业用地的开发,大城市周围新开发区工业的集聚,极大地加速了日本城镇化进程,年轻人大批流入大城市,地区间差距不断拉大。
第三阶段为成熟阶段(1977年至今),日本进入后工业化时代,随着工业增长速度减缓,城镇化进程日趋成熟,人口仍集中在东京、大阪、名古屋等大城市,城镇化的空间格局基本稳定。
东京都市圈基本概况
关于东京都市圈,因行政区划统计口径的不同,划分有所不同。我们采用“一都三县”的划分方法,包括东京都、崎玉县、千叶县、神奈川县,大致是以东京市区为中心,半径30-50公里的范围。
2010年,都市圈总面积1.36万平方公里,占全国面积的3.5%;人口约3561万人,占全国人口的27.8%;GDP占日本全国的三分之一。城市化水平达到90%以上。
东京都市圈内人口超过100万以上的城市有4个,人口在50-100万的城市5个,人口在20-50万的城市20个,人口在20万以下的城市93个。
从人口空间分布看,东京都市圈大致可分为核心区、近郊区和远郊区。核心区面积为621平方公里,人口为895万人,人口密度14412人/平方公里;近郊区面积为1566平方公里,人口为420万人;远郊区为11372平方公里,人口为2246万人。
与北京相比,北京辖区面积1.68万平方公里,人口2115万人。北京五环以内核心圈,面积667平方公里,人口约1000万人,北京六环内面积2247平方公里,不到30公里的半径内,人口约1477万人。以50公里为半径,面积约8000平方公里,人口约2500万人。
东京都市圈人口变化
1、中心城区人口变化情况:先集中、后分散、再回流
城镇化高速增长期人口首先向大城市中心城区集聚。在20世纪50-70年代城镇化高速增长期,工业化带来了大量的就业机会,二战后的“婴儿潮”现象和农村剩余劳动力加速向中心城市转移,使得东京每年人口净流入量达25万人左右。
由于经济发展水平落后,城市公共服务供给能力严重不足,低收入和贫困人口的大量涌入,导致城市贫困问题十分突出,环境和公共卫生条件恶化,住房短缺等城市病大量出现。
七十年代以后,向东京流入的人口逐渐呈现郊区化的态势。因中心城区地价上涨、土地利用限制、房价高涨、用工成本上升、生活成本高等因素,部分市区居民和企业逐步从市中心向周围城郊迁移,但更多的是新增人口和企业进入到东京市郊区,郊区新城不断出现。
八十年代到二十一世纪初,中心城区人口减少,加上日本大企业进一步加速转向海外生产,出现了东京市中心城区的所谓“空洞化”现象。
近些年,中心城区实施了城市再生计划,城区人口开始攀升。所谓中心城区城市再生计划,就是通过房地产的开发,提高土地容积率,增加写字楼和服务业就业空间,导致中心城区可以提供更多的就业岗位。
我们参观的日本森大厦公司在城区虎之门的一个改造项目,明显地提高了所开发地块的土地利用率,楼房从原来的中高层变成超高层建筑,写字楼、高档地产和酒店以及大型商场的综合开发利用,提供了比原来多数以倍计的就业机会。
在东京站,因城市再生计划,原来的交通枢纽变成了大规模的地下综合商业中心。这样的城市更新再生项目在东京还有很多。而地下交通设施的改善以及交通拥堵情况的大量缓解,也是城市中心人口再增长的重要原因。
2、人口向东京都市圈集中的趋势没有改变
在日本国土交通省就东京都市圈问题进行座谈期间,日方介绍,为控制都市圈人口过快增长,日方制定了六次国土整治规划,并对在都市圈内新办学校和工厂的规模进行了严格的限制。
即使如此,他们也承认,因为市场的主导因素,政府的限制性政策和规划,并没有发挥实际的作用。
东京除了中心城区人口下降之外,都市圈人口增加的趋势基本没有发生变化。到2010年,按“一都三县”统计的东京都市圈人口仍由七十年代中期的2704万增加到了3561万,净增了800多万。
值得注意的是,到七十年代以后,虽然日本城镇化基本进入了饱和期,人口流动速度大幅度减缓,但此时东京都市圈人口仍然还在持续增加。
东京都市圈人口在增长过程中,主要沿中心城区向边缘扩张。根据日本国土交通省提供的东京都市圈人口分布图看,东京都市圈人口的扩张从中心城区向外展开。核心区半径在20多公里以内。
有关资料表明,日本在20世纪50-70年代高速城镇化时期,在距离中心城区30公里附近的区域内,开发建设的面积超过1000公顷的新城达13座之多。新城建设主要沿着城际和轻轨向边缘线状展开。
理论上用来疏散中心城市功能的相对独立的新城,在某种意义上已变成容纳外来人口向东京大都市圈聚集的区域,反而加剧了都市圈扩展的进程。
人口向都市圈郊区集中,轨道交通是最优选择。在座谈会和新城考察期间,给我们留下深刻的印象是,新城的建设沿城际轨道交通展开,而不是高速公路和高铁。
新城建设的特点
都市圈郊区化的合理边界在离中心城区30-50公里区域,原因在于一方面对都市圈要素集聚效应的依赖,另一方面是在不放弃都市可观的就业机会的同时,进一步降低生活成本。
外溢的通道是沿着城际铁路和轻轨向外扩张,与东京都市圈的交通配置密切相关,通过最有效、最大容量的城际轨道交通,可负载更多的中低收入人口,而不是高速铁路和高速公路,因为这两项需要个人承担更高的成本。
新城建设与轨道交通建设融为一体。日本的城镇化与轨道交通建设是同步的。轨道交通是连接中心城区和新城的主要公共交通方式。以轨道交通为基础,将办公、住宅、商业等功能安排在车站附近,有利于将交通和服务业功能叠加,有利于减少对机动车的依赖。建立在轨道交通基础上的新城既是紧凑城市,又是多功能的复合城市,在经济效益上高效,在社会管理上人性化,在环境保护上节能减排,在土地利用上高密度、多用途。以东京站为例,集新干线、轨道交通、地铁、商业、办公为一体。
新城规划和建设周期一般时间较长。港北新城1965年作为横滨市发展规划的六大重点任务提出,规划面积1317公顷,人口22万人,由UR都市再生机构负责开发。1974年新城开发项目获得审批,80年代开始建设,90年代末才开始有了规模,2010年实际人口达到14.7万人,从建设到初具规模用了将近二、三十年时间,目前还在不断建设中。
新城建设规模一般不大,但配套设施齐全。据统计,东京都市圈内超过3平方公里的新城40个。其中最大的新城是多摩田园都市规划面积31.6平方公里,人口42万人。最小的新城也就2~3平方公里。日本新城的配套设施完备。以港北新城为例,公共用地占比31%,公共服务设施及教育设施等用地占比9%,商品房用地与集体住宅用地等占比20%。港北新城就有小学15所,初高中8所,大学3所,大规模商业设施7处。还有公园、绿地、医院、博物馆、体育中心、邮局等公共服务设施。交通十分便利,2条地铁,11条市区公路,12条过境公路。
新城建设是逐步投入,没有过度开发。新城开发的初期阶段以“先吸引人口,后建设相应的生活服务设施”为开发策略,由于新城建设的周期相对较长,基础设施供给逐步完善,一般和人口密度相关,没有过度开发,更没有提前投入的道路和基础设施,防止浪费。在满足一定人口“量”的积累后,寻求“质”的提高,随着高品质生活服务设施的建设运营,反过来也促进了新城整体价值的提升。
新城建设注重新理念新技术的应用。21世纪初开始建设的柏叶新城,提出智慧城市理念,目标为“创造世界未来概念形象的城市”,定位为“环境共生都市、健康长寿都市、新产业创造都市”,重视节能、创能、蓄能技术应用,家庭能源管理系统、健康管理系统、灾害信息系统和防灾支援等新技术进入到智慧社区。为了使家庭能够真正用这套智慧系统,还制定了关于节约能源的积分奖励制度。
新城建设有私营主体,也有公共主体。私营主体往往是私营轨道交通开发商,在进行轨道交通建设的同时就会考虑城市居住区的开发,将轨道交通建设和新城建设一体化推进,同步开发建设,以便使轨道交通建设投资得以收回。公共主体进行新城开发,由于新城开放商和轨道交通开放商不是同一主体,往往无法做到一体化开发,为避免这种情况,日本专门出台了《宅铁法》来解决这个问题。
新城建设注重多方共同参与。柏叶新城的开发是在官、民、学的共同推进下开展的,成立了由东京大学、千叶大学、柏市、柏商工会议所、田中地区故乡协议会、首都圈新都市铁道等7个团体组成的柏叶都市设计中心,对整个新城开发进行规划设计,并且由三井不动产公司牵头,联合日建设计、夏普等25家企业来具体实施。
新城建设的启示
首先,是新城建设要真正做到以人为本,要注重功能配套,要重视软环境建设。在中国,很多新城的路不可谓不宽,广场不可谓不大,绿化不可谓不美,但最后却成了空城甚至鬼城,没有人气,关键在于功能配套不齐全,规划新城往往是高大上,对于孩子上学、家庭主妇买菜、老人过马路这些日常的生活细节,与城市生活密切相关的设计考虑较少,城市文化、城市形象、城市精神等软环境的建设也不够。
其次,要切实发挥市场主体在城市建设中的作用。我国新城建设大多由政府或政府主导的公司负责,往往追求大而全,忽视了对人的关心、对土地资源、能源的节约集约利用。市场主体在城市建设过程中除了优化资源配置,提高资源利用效率之外,更重要的是它会站在人(消费者)的角度来考虑问题,把城市这个产品真正让人用起来。
第三,新城建设规模要适度,开发节奏要控制。我国新城规模动辄几十上百平方公里是司空见惯,为政者恨不得一夜造出一座城市,也有人说“我知道罗马不是一天建成的,可是只给了我一天的时间”,当然这里面有体制的原因,有政绩的因素,但是违背城市发展客观规律的事一定要少干。
(致谢:作者BIAD方寸营造建筑工作室,同时感谢AC建筑创作微信平台对本文的编辑和刊载)